褚宸舸

西北政法大学行政法学院教授，法学博士，西北政法大学禁毒法律与政策研究所所长,宪法与行政法专业硕士生导师。兼任国家禁毒办《禁毒法》修改小组成员，国家禁毒委智库中国毒品滥用防治专家委员会委员，中国药物滥用防治协会理事，西安市法学会禁毒法学研究会会长等。

编者按

今天（年6月26日）为国际禁毒日，本期推送褚宸舸老师应西北政法大学行政法学院邀请于年12月1日在长安校区面向本科生的讲座实录。讲座录音由学生初步整理后，经讲座者修改审定。

一、禁毒和防艾的关系？

二、什么是毒品？

三、禁毒的策略？

四、当前禁毒的体制和形势是怎样的？

五、禁毒法治化如何实现？

六、法律上如何看待吸毒者？

七、我国的戒毒体系是什么？

八、戒毒制度存在哪些问题？

九、能不能把吸毒合法化？

十、能不能把吸毒犯罪化？

一、禁毒和防艾的关系？

▋今天是“世界艾滋病日”，讲座时间有意安排到今天，是因为禁毒和防艾有着很密切的联系。这个联系是什么呢，有没有同学能回答？（有学生回答吸毒者可能会患有艾滋病）这个回答部分正确。毒品和艾滋病是孪生兄弟，所以禁毒和防艾的关系是相辅相成。

▋具体而言，毒品和艾滋病有三种关系：

▋第一种关系是吸毒的工具行为会导致感染艾滋病。艾滋病传播有三种途径，一是血液传播，一是性传播，一是母婴传播。过去，我国艾滋病主要的传播方式是血液传播。血液传播中，一类是因为卖血，这曾经造成艾滋病在我国中原地区大流行，另外一类就是静脉注射毒品。静脉注射吸毒时因为共用针头、针管，从而造成艾滋病流行。但是，这些年通过治理、宣传教育，因静脉注射毒品而传播艾滋病的比例比较少了。现在，最主要的传播方式是性传播，特别是男男同性恋群体中的性传播。

▋第二种关系是吸毒的结果行为会导致感染艾滋病。吸毒者吸毒以后，特别是吸食新型毒品（比如冰毒）以后，在药物刺激下，往往会伴随有性行为，也就是毒后乱性。现在有些娱乐场所有一种女孩叫“冰妹”。陪客人“溜冰”。冰就是冰毒，冰妹就是在娱乐场所陪客人吸毒以后，再卖淫。这种情境下，吸毒者和“冰妹”之间的性行为往往防护措施不安全（例如，因为长时间或猛烈的性行为安全套破裂）或者根本没有防护，这也是艾滋病传播的一个重要途径。

▋第三种关系是禁毒和防艾在措施方法上有交叉。主要是预防艾滋病和禁毒有一些共同的方法。例如，药物维持治疗、交换针具，既是防治艾滋病的方法，也是禁毒的方法。国家提供美沙酮进行药物维持。美沙酮本身也是一种毒品，政府将其提供给海洛因成瘾者，用来抑制、替代海洛因。海洛因滥用，其中有一种方式就是静脉注射。当用海洛因的人越来越少，其中静脉注射的人越来越少，艾滋病感染就相应减少了。

二、什么是毒品？

▋《禁毒法》第二条对毒品有个定义，该条第一款采取了概括和列举的方法。列举我国最主要的毒品种类，比如说鸦片、海洛因、甲基苯丙胺、吗啡、可卡因。概括规定是指：“国家管制的其他能够使人形成瘾癖的精神药品和麻醉药品”这一句。

▋从这个定义可以看出，毒品在物质属性方面是精神药品和麻醉药品。所谓国家管制，怎么管制呢，主要是通过法律方式管制。麻醉药品和精神药品在世界是通过国际公约进行国际管制的。在国内也受到严格管制，国家药监、公安、卫生部门联合制定了一个清单目录。目录隔几年就会调整一次。“使人形成瘾癖”，就是指能够使人上瘾。

▋上面是正面规定，下面这款是反面规定。所谓毒品，还要排除掉我们医疗、科研、教学上使用的，即依法正当使用的情况。比如说生病动手术或患有精神疾病，医生要开麻醉药品或精神药品，会要求有特殊资质、特殊处方。麻醉药品和精神药品在正当、依法使用的过程中，不叫吸毒，也可以生产、使用、运输、储存等。总之，《禁毒法》通过一正一反两方面规定，给了毒品一个定义。

▋《禁毒法》年生效后，全球和我国的禁毒形势都发生了很大变化。近年来，有人也提出观点，认为《禁毒法》中关于毒品的概念，因为麻醉药品和精神药品属于药品，药品是治病救人的，毒品刚好相反。所以，应当把法律中的“药品”两字改为“物质”，以扩大管制的范围，同时也使人民群众不至于误解：我不就是用点药吗，你怎么说我吸毒呢。

▋毒品和药品，有千丝万缕的联系。正当、合法的使用，就不叫毒品，比如说有同学快考试了，整夜失眠，精神科医生给你开些安眠药，这个就叫做药品。但是，你自己去购买黑市的药，医生处方说一天吃一颗，你一天吃十颗、二十颗，这就叫滥用。法律上所谓吸毒，在医学上统称药物滥用。非法滥用药品就是吸毒。判断毒品和药品，就是看是非法滥用还是合法使用。

▋现在出现了一个新的名称，叫做“精神活性物质”，也称为新生代或第三代毒品。第一代是传统毒品，比如说鸦片、海洛因、大麻，大都是从自然界已有的植物当中提取的。第二类毒品是合成毒品，属于化学方法合成的，自然界本来没有，例如冰毒、氯胺酮等，也叫新型毒品。

▋目前世界上，精神活性物质滥用成为严重问题。精神活性物质钻了我国法律管制的空子。药品中有两大类，第一类容易让人成瘾，叫做易成瘾药物，还有一种叫易滥用药物。易滥用药物不一定是易成瘾的。

▋例如，中国有些医生，特别喜欢给病人开各种各样的抗生素，病人稍微有点问题也会自己去买抗生素，所以在中国，抗生素是被大量滥用的，滥用的结果就是耐药性特别强，抗生素已经升级到高端，较低级的抗生素已经对中国人没什么作用了，因为我们产生了耐药性。

▋但是注意，抗生素不是成瘾药物，没有听说哪个人因为用抗生素成瘾的。易成瘾药物和易滥用药物的交叉，就是毒品。毒品既是容易滥用的，同时也是易成瘾的。同时，还有一个条件，就是前面所说的要接受国家管制的，也就是要在国家那个精神药品和麻醉药品名录上面。

▋换句话说，如果它既是容易成瘾的，又是易滥用的，但是没在国家规定的名单上，我们仍然不能采取法律上的管制措施。但是，这部分对人身、社会有没有危害性？当然有危害性。它的危害性跟原先的毒品没有太多区别，甚至可能危害更强。精神药品和麻醉药品的目录隔几年才会变化，这期间有人改变一些毒品的化学构成，让它从化学上变成了另外一个物质，有意识创设出新物质钻法律制度的空子。

▋据说，这个精神活性物质总数超过了六百种，在我国流行且典型的就有上百种。我国政府现在认为精神活性物质也需要进行管控，具体怎么管控呢？

▋针对新精神活性物质列管缓慢、实际执法缺少法律依据的问题，公安部、食药监总局、卫计委制定《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》一次性增列种新精神活性物质，将药用类和非药用类精麻药品分开管制。也就是说采取一些行政手段，出台一个新目录。这个目录不同于原先的精麻药品目录。同时，还会发布一些预警或预防措施。

▋比如说有些地方出现一些新物质，经过鉴定发现既有成瘾性又容易滥用，就需要对它进行禁止。只不过，这种管制目前不是按照毒品来管制的。所以，现在学界和实务届有修改《禁毒法》第二条，重新定义毒品的呼声。

▋毒品从药性来看，主要有三大类。一是，镇静剂。比如大家所知道的海洛因、鸦片就是镇静剂。二是起兴奋作用的，大家都知道的冰毒，这叫做兴奋剂。三是，致幻剂，吃了以后会出现各种幻觉。

▋这个分类的意义在于我们要根据它的效果分类对待。过去有些媒体说，毒品用了以后就会杀人、放火、强奸。兴奋剂使用后容易产生暴力性的违法犯罪。它会产生兴奋作用，甚至会产生性的亢奋。但是，镇静剂如鸦片，就没有这个作用，鸦片长时间使用，会造成阳痿呐。使用镇静剂，觉得活在这个世上没意义，觉得生命没有意义就容易选择自杀。现在有人吸毒后开车，造成事故。绝大多数情况是使用了致幻剂。

▋现在毒品使用还有一个趋势，就是合成毒品正逐年增加。现在合成毒品基本上和传统毒品五五开，甚至在有些地方，合成毒品占到三分之二。合成毒品用了以后对人体的伤害非常大的。合成毒品的生理戒断症状并不明显，它主要是对人的精神中枢系统产生作用，直接作用于人脑，会形成人脑内部的一些病变或改变。

▋为什么会合成毒品会增加，有没有同学来说一下？（学生回答：合成毒品只要有化学原料，在任何地方都可以造，所以说它所占比重会增高，这是我的想法）还有没有？（另一学生回答：这可能跟市场流通难易程度也有关，成本、人力、物力也相对需求较低。）这两个同学回答正确。

▋对传统毒品而言，毒源在外，我们可以通过堵源截流的方式让它进不来。而合成毒品，可以就地生产，只要有原料，就可以生产。据说西安交大有个退休副教授，生活比较困难，身体又有病，性格比较孤僻离婚了。他是搞化学的，就被贩毒集团所聘请，为了实现“人生价值”也同时解决生活困难，帮贩毒集团来生产毒品。最后被抓住了，媒体叫他“毒师”，生产毒品的老师。现在生产毒品的工艺并不复杂，只要有原料，在家里用高压锅就可以做。

▋我们现在制毒的分子式在网上都可以找到，只要有原料，化学专业三年级本科生就可以做。你们后悔没学化学吧？（全场哄笑）原料呢，其实也可以通过多方找到。因为我国地大物博，易制毒化学品在各行各业都有使用，过去控制的不是特别严格。所以结果是，我们国家前几年制毒问题非常严重。这是其一。

▋合成毒品大流行另一个原因，是合成毒品跟现代娱乐业产生了共生、伴生的关系。歌舞厅、迪吧当中大量使用合成毒品。毒品跟现代娱乐业之间的联系，流行音乐与毒品的关系，也有人写过书。为什么那么多歌手要去吸毒，这个问题很复杂，一言难尽，这里不去说它。这个问题我虽然没有做深入研究，但是，是不是不用毒品歌就写不出来、唱不出来，我觉得肯定不是，寻找灵感只是个借口。

三、禁毒的策略？

▋毒品治理实际上需要两个方面同时来做。一方面要减少供给，一方面要减少消费。毒品是一种特殊的消费品，作为消费品，减少消费，无非两个办法，一是减少供应量。怎么减少供应量。就是缉毒、查毒，减少它的生产量，在运输环节查获，让毒品送不到消费者手里。减少供应会产生什么影响？

▋我举个例子，比如茅台酒一年生产50万瓶，现在茅台厂宣布改为一年生产10万瓶，减少了五分之四，结果是什么？（学生回答：减少供应供不应求，价格持续增长)。说的非常正确，越打击价格越高，价格越高，因为它的利润高，逐利的人更多，进入到生产、流通领域的人越多。

▋即使我们曾经在缉毒方面做了很多工作，但最后的结果是越打击毒品越泛滥。这说明光打击不行，必须要减少使用量。怎么减少？一是通过预防，不要让总量增加。我们现在每年新增加一百多万吸毒者，新进入到吸毒队伍的人越来越多，这是非常可怕的事情。通过预防，让年轻人不要吸毒，年轻人不吸毒，增量就会减少。

▋增量虽然减少了，但它的存量还在，原先吸毒的人还在，而且吸毒成瘾是一种的复发性的脑病，你不治疗它不会好转。这个时候我们就要强化戒毒措施，让这些人要戒毒。

▋一个减少增量，一个减少存量，逐渐让现有的几百万登记在册的吸毒者越来越少。当然我们知道毒品很难戒，这是一个世界性难题。我后面会讲怎么戒，法律设计了一整套戒毒制度。

▋总之，围绕供给和消费两个拳头出击，一方面打供给，一方面打消费。如果光打击供给不考虑消费不行。光考虑打击消费，供给不考虑也不行。国家禁毒委专门有一个工程叫“青少年毒品预防工程”，有一个“社区康复工程”。有“专项禁毒机制”，有“网络查毒”的机制，各种各样的机制。

▋所以说，国家禁毒委现在的思路可以说很明确。如果按照这个思路坚持下来，坚持上几年，效果一定会显现出来。

▋我认为，未来要走三条道路。

▋一是法治化道路。我出了一本书就叫做《中国禁毒法治论》依法办事。二是科学化道路。不能仅凭借热情做事。光有一腔热血，那是盲动。现在要讲科学。戒毒这个问题不是凭借热情、感情就能解决的。过去我们认为一个人吸毒是因为思想品德、觉悟不高。但是，大家看思想觉悟高的领导干部、教师也吸毒。其实有时不完全是思想道德问题。不能搞道德泛化。另外一方面，也不完全是意志力问题。有人说，我就不相信戒毒戒不了，一试，结果就是戒不了。要靠医生、要靠科学，不能乱来。就像吃药一样不能乱吃。

▋三是社会化。禁毒靠国家，国家的负担越来越重、投入也越来越大，完全靠国家机关，特别是完全靠公安机关，禁毒工作做不好。禁毒是社会工程，需要社会方方面面做工作，光靠一家不行。所以现在提出来叫做“社会系统工程”，要综合治理。我们需要社会力量的参与。

四、当前禁毒的体制和形势是怎样的？

▋我们先了解一下禁毒的领导机构有哪些呢？国家层面就是国家禁毒委，在党方面就是政法委、综治委。国家最重要的禁毒政策都是党中央做出的，比如说年的《关于加强禁毒工作的意见》，就是以中共中央、国务院名义发布的。这个文件是纲领性的，总书记和总理也给禁毒做过批示。

▋国家禁毒委是一个联席会议机制。国家禁毒委的前身叫做全国禁毒工作领导小组。当时还是小组，它的身份还不明确。年12月《禁毒法》通过。明确国家禁毒委负责全国禁毒工作的指导、协调、组织。《禁毒法》很重要，实际上是禁毒委合法性的一个组织法依据。法律规定，各地方可以设置禁毒委，它没有要求地方一定设置。但实际上各个地方都仿照了国家禁毒委的样式，设置了禁毒委员会。

▋禁毒工作有哪些方面？一个是预防教育，一个是四禁，一个是戒毒，一个是国际合作。四个方面。这四个方面的工作怎么做？禁毒委不是孤家寡人，它是一个联席会议，目前有三十八个成员单位，党政军企群团都有。国家禁毒委一年一般开一次会，各成员单位会有一个至少副部长级别的领导参会。禁毒实际上靠这三十八个单位共同来做。禁毒委主要做统筹，把这三十八个单位揉在一起。

▋具体怎么做呢？是公安部牵头，齐抓共管，国家禁毒委办公室和公安部禁毒合署办公。国家禁毒委为了让大家都动起来，成立了八个小组，各有一个部门牵头。我们还有专门的重点地区整治，挂牌督办。这是我国禁毒的工作机制。

▋再来看一下禁毒所面临的形势。到底有多少吸毒的人，毒品的来源在哪里，制毒物品来源、毒品的流向是什么、全国的戒毒情况如何。年公布的禁毒报告。总量登记在册的有万人，全年查获了万人。(这是截至年底的数据。根据年公布的禁毒报告，截至年底，全国现有吸毒人员.5万名，年全国新发现吸毒人员44.5万名，查获复吸人员60万人次。)

▋人员中出现了一个趋势，叫“低龄化”，全国有2万左右登记在册的未成年人。吸毒人群多元化。主体是无固定收入的，也有数量相当多的公务员、大中小学的老师、一些演艺界人士，各行各业的人都有些涉足。毒品的主要的来源，海洛因仍然主要是来自境外。“金三角”和“金新月”。一个西南边，一个西北边。我们就像“肉夹馍”一样被夹在中间。

▋另外，中国制造，制毒本土化水平越来越高，主要在广东。潮汕地区一个村子，村长支书就是贩毒集团的老大。还有一些土制毒品，主要在山区。种植罂粟的问题。武装贩运的问题。贩运过程中出现暴力化。

▋所以，公安执法中，死亡率最高的警种可能就是缉毒警，危险性很高。还有网络贩毒、网络吸毒。浙江一个地方一些老大妈通过视频方式，交流吸毒感受，在网上吸毒，建立了聊天室。网络贩卖，主要是通过物流快递送货。还有戒毒工作，吸毒人员的管控，重点行业人员吸毒问题。比如说演艺界人士吸毒问题，屡见不鲜。

▋如何来治理，有人说让他们都不要登舞台了，给他们禁演、封杀。有人说终身封杀。我写过一篇文章，我觉得还是要给他们留一条活路。这涉及到公民的生存工作权，劳动保障。有人说禁演封杀后，他可以作别的嘛。一个导演，半辈子做导演，50岁不让他做导演，你让他干什么。你们同学学法律做法律行业，40多岁不让你做法律行业，你能干什么，哪里有这么好转行的，这涉及生计、劳动保障，没有那么简单。

▋世界上毒品问题也很严重。年4月19日，开了世界毒品问题特别联大。有数据显示2.46亿人在使用毒品，每二十个人，就有一个人吸食毒品。世界禁毒出现了很大的挑战。一是，精神活性物质的问题；二是，鸦片供应量不断增加问题；三是，数字货币，如比特币。

▋过去贩毒交易靠货币，可以通过银行等金融机构监管。刑法上专门有打击洗钱犯罪。用网络货币，就规避掉了法律，证据也不好固定。四是，有些国家和地区对部分毒品进行合法化。比如荷兰和美国搞大麻合法化。

▋荷兰很多年前允许在特定场合吸食大麻，导致很多人去荷兰旅游，其实主要是为了吸毒。近年来，荷兰也改变了。把这个渠道堵死了。你要去它的“咖啡馆”必须是会员，办会员必须是本地居民。很多地方开放部分毒品以后，导致全世界对于毒品管制的担忧，全球禁毒体系和几个国际公约未来何去何从，争议比较大。

五、禁毒法治化如何实现？

▋这个问题的前提性问题是禁毒法治化实现了吗？禁毒法律体系形成了吗？我曾经做了一个统计，我国立法涉及禁毒的有个，各级文件涉及禁毒的有个，加起来个，这是截止到年5月的数据。这些立法和文件当中，立法有哪些种类呢，在之前《禁毒法的变迁》讲座中，我给大家讲过，一百多年来禁毒立法怎么发展过来。这里不再展开。

▋我们禁毒的依据有法律，还有国务院的行政法规，公安部门等部委制定的规章，还有两高的司法文件，还有公约条约，地方性的立法、民族立法，所以说相当庞杂。从某一部门法角度是研究不清楚的，必须要综合考量。这些立法中我也做了一些数据发掘。

▋可以看出这方面的立法目前还不是人大主导的，行政立法要多一些，另外现有立法绝大多数是年之后诞生的。大家看禁毒方面的书，最好去看年以后新出版的著作。所有规范当中，公安机关主导较多。学界叫行政主导。

▋《禁毒法》的草案初稿就是由公安部起草的，然后交给国务院法制办，经过研究讨论，国务院常务会议通过，最终以国务院的名义交于人大，经过三次审议通过。地方规范性文件有地域分布特点，最多的两个省分别为广东、云南。所以大家知道这两个地方毒品问题严重，但是也从另一方面体现这两个省特别善于利用法律解决禁毒问题。工作和地方立法结合紧密。

▋我国的禁毒规范存在什么问题？首先，这些规范不完全是立法，有相当一部分是以文件的形式。所谓的文件治国，文件禁毒。禁毒工作一靠法，二靠政策，也就是中央到地方的各种文件，三靠制度，有正式非正式的制度，四靠实践中发生的各种问题来倒逼。我称为“四轮驱动”。

▋有时,实务部门更重视地方的立法和文件,甚至有些地方说“上有政策，下有对策”,上面说东，下面说西，当然也不对。其次，还有“运动式执法”,一搞起来就一阵风，会战总有战役结束的一天。再还有就是抓的人和金钱奖励挂钩，所以就有人违法违规抓人。有些地方戒毒资源分配不均，公安机关的戒毒所人满为患，司法行政机关的戒毒所闲置。

▋对此，我总结为三大困境：一是，投入越来越大，效果越来越差。二是禁毒工作脱离法律轨道，很多机关没有法律依据，仅依据政策。三是戒毒制度效果不佳，至于是不是科学，有没有保障人权，都值得探讨。

▋既然问题纷纷产生，那禁毒法治化如何实现？我觉得，第一，要有好的法律，叫科学立法，这个法要符合宪法，要有正当性。第二，从执法上要严格依法办事，严格执法，当然也要公正司法，全民守法。第三，要化解在禁毒上出现的问题，既要保障人权，也要限制人权，处理好这对矛盾关系。

六、法律上如何看待吸毒者？

▋记得年，时任总理温家宝去看望戒毒的人。他说“我们要科学人本的看待吸毒者”。我们官方对吸毒者有三种定性：一是违法者，二是病人，三是受害者。这三个定性导致的结果不一样。如果他违法，法律就要处罚，至少要管制限制。但是作为病人，首要的是救治，帮他戒毒。作为受害者，有些人是不自愿的情况下，例如被诱骗、身体有疾病长期用麻醉药品、精神药品产生依赖。对于受害者，国家要给予帮助、支持、保障。

▋对于吸毒者，我国的法律措施很明确。首先是违反治安处罚法，要进行行政处罚。但是，如果他不仅仅是吸毒，而且成瘾。就要设置戒毒制度，强制、教育他戒毒。如果他没有被发现，医院或戒毒所戒毒，就免予行政处罚。紧接着对他戒毒就可以了。这套政策叫做非犯罪化，既不把吸毒者当作罪犯，但是我们也不放纵吸毒，而是采用行政方法来解决。

▋禁毒的重点是“管人”。通过管人来查毒。公安机关把吸毒的人称为重点人群、重点人口。综治委下设一个特殊人群专项组，管理五种特殊人群，即社区矫正人员、刑满释放人员、吸毒人员、精神病人、艾滋病感染者。

▋这五种人是国家特殊监管的对象。有好多吸毒者抱怨受到国家机器的监控。为什么受到监控，是因为政策设计者认为他们有一定的危险性。他们违反了法律，所以国家要监控，国家怕他们反复违反法律，或者衍生更多违法行为。

▋但是，国家监控也有一个程度。我问问大家，现在哪个人不受监控？网上微博、







































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